경북 수출지원 해외 서포터즈 / 엄기웅(멕시코)

멕시코에서 판사 직선제를 포함한 일련의 사법개혁이 지난 9월 16일부로 발효되었다. 내년부터 연방 대법관 전원을 비롯해 모든 판사를 선거를 통해 50~100%를 선출하고, 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사는 2027년에 나머지 50%를 선출하게 된다.

사법개혁 토론회

(출처: ine.mx)

판사 직선제는 우리에게 익숙한 제도는 아니다. 민주주의에 대한 도전과 삼권분립의 훼손, 외국자본의 이탈 가능성 등을 이야기하지만 정말로 그런 것인지 의문이 남는다. 

이 글에서는 판사 직선제를 하게 된 배경, 헌법 개정 내용, 이를 걱정하는 세력들의 반대 논리, 사법 개혁을 찬성하는 자들의 찬성 논리에 대해 살펴보고자 한다.

사법개혁 찬성 집회

(출처: Arise News)

I. 사법 개혁 배경

6년 전 대통령에 당선된 AMLO(안드레스 마누엘 로페스 오브라도르(Andres Manuel Lopez Obrador)의 약자)는 4T¹ (제4차 변혁(Cuarta Transformacion), ‘할 수 있다는 정신적 변혁을 통해 국가를 재건하겠다’)를 국가 철학이자 중장기 전략으로 삼았다. 그리고, 정부 재정 긴축화, 민영화되었던 신재생 발전 위주의 에너지 부문 재국유화, 정유시설 확충에 의한 정유 자급 달성, 최소 급여 인상을 통한 극빈층 감소, 밀린 세금 징수를 통한 세수 증가, 정부 부처 지방 분산화와 지역 개발 및 전략적 투자 유치를 통한 국가 균형발전 촉진, 사회 소외계층에 대한 복리 후생 확대 등의 정책을 추구하였다.

많은 부분에 있어서 원했던 목표를 달성하였으나, 사법부의 반대로 굵직굵직한 추진 사업을 달성하지 못했다. 예를 들어, 스페인 기업들의 재생에너지 발전시설의 높은 가격의 전력 판매 권한을 회수하려는 시도는 사법부의 기업 옹호 판결 때문에 연방 법률을 바꾸었음에도 성공하지 못했다. 또한, 국내 대기업을 비롯해 글로벌 기업의 조세 불복 소송 및 헌법소원에 관한 부패한 판결로 인해 국세청이 번번이 패소하면서, 멕시코의 명목세율에 대비한 유효세율(Effective Average Tax rate) 비중은 OECD 국가 중 최하위 수준이다. 게다가 사법부의 높은 급여(대법관은 대통령보다 급여가 높다)와 신탁기금(Fideicomiso)을 통한 방만한 복리후생 운영은 국민의 따가운 눈총을 받아왔다. 

이러한 맥락 속에서 멕시코 정부는 높은 국민 지지율을 바탕으로 헌법을 개정하여 부패한 판사들을 몰아내고 직선제로 판사를 선출, 어질러진 재정을 손보며, 판사의 잘못을 국민이 고발할 수 있게 하기로 마음먹은 것이다.

¹ 19세기 멕시코 독립전쟁과 개혁전쟁, 20세기 초 멕시코 혁명에 이은 4번째 변혁이라는 의미, 경제 부문에 관한 국가 통제권 재확립, 부패와 정부의 낭비 억제, 국가의 주권 재확립, 부의 재분배를 주요 내용으로 함.

II. 헌법 개정 내용 

헌법 개정의 중요한 내용은 크게 첫째, 판사 직선제, 둘째, 대법원장과 대법원 행정처의 권한 축소, 셋째, 비위 판사에 대한 징계 강화, 넷째, 사법부 재정 긴축으로 볼 수 있다. 이 네 가지 개정 사항을 염두에 두고, 헌법 조항 순서에 따라서 주요 여섯 가지 헌법 개정 내용과 핵심 경과규정을 살펴보도록 하겠다. 

1. 제17조: 신속히 재판받을 권리

멕시코 헌법 제17조는 국민의 재판받을 권리에 대한 기본권 조항을 다루고 있다. 기존 조항은 법률로 정해진 기간 내에 최대한 신속하고, 완전하며, 공정하게 재판을 받을 권리를 규정하고 있었다. 이번 헌법 개정으로 6개월의 기간을 원칙으로 정하여 모든 심급의 연방 재판에 적용하도록 하고(형사소송은 예외), 만약 6개월 이내에 선고를 내리지 못할 경우 그 사유를 고등징계법원에 즉시 통보하도록 하고 있다.

2. 제94조: 연방 사법부 조직과 운영 

이번 개정에서 연방 사법부 재판 체계에 대해서는 손대지 않았으나, 운영에 있어 비대해진 연방사법위원회(한국의 대법원 행정처에 해당)를 두 개로 나누고, 비리 법관 처벌을 강화하는 등 대대적인 개혁을 단행하였다. Impunity(불처벌)를 방지하고, corruption(부패)을 예방하며, inefficiency(비효율)를 감소시키기 위한 목적으로 총 6개의 구체적인 주요 개혁 조치를 단행하였다. 

(1) 행정 및 처벌 담당 기관 

변경 전) 연방사법부 조직의 행정, 감사, 처벌을, 연방대법원을 제외하고, 연방사법위원회(Consejo de la Judicatura Federal)가 담당.

변경 후) 연방대법원을 포함하여 연방사법부 조직의 행정은 독립 사법행정기관 (órgano de administración judicial)이 담당하고, 처벌은 고등 징계법원(Tribunal de Disciplina Judicial)이 담당.

(2) 연방 대법원 구성 및 대법원장 선출 방법

변경 전) 연방대법관은 총 11명. 2개의 소부 (민사 형사 & 행정 노무)와 전원합의부를 둠.

변경 후) 연방대법관은 총 9명으로 축소. 2개의 소부 폐지하고 전원합의부만 둠. 대법원장 임기는 2년으로 하되, 국민 선거 최다 득표자 및 차순위 득표자 순으로 돌아가며 대법원장직 수행.

(출처: ibero.mx)

(3) 연방 1심 및 2심 법관 선발 및 구성 

변경 전) 없음

변경 후) 연방 1심과 2심 법원 판사는 동 헌법 제96조에 따라(국민 투표 방식으로) 선출한다.

(4) 판사 보수 상한선 

변경 전) 연방사법부 각 심급법원 판사들의 보수 (remuneraciones, 급여 및 기타)는 임기 중 감소할 수 없다. 

변경 후) 연방사법부 각 심급법원 판사 및 직원의 보수 (remuneraciones, 급여 및 기타)는 대통령의 보수보다 높을 수 없고, 임기 중 감소할 수 없다.

(5) 대법관 임기 

변경 전) 연방대법관의 임기는 15년이다. 

변경 후) 연방대법관의 임기는 12년이다.

3. 제95조: 대법관 자격 

이번에 연방 대법관의 자격과 관련하여 학교 성적과 같은 객관적 조건이 추가되어, 2개의 실질적인 내용이 변경되었다. 

(1) 최저 연령 

변경 전) 만 35세 이상.

변경 후) 폐지.

(2) 변호사 자격증 등

변경 전) 임명일 기준 최소 10년 이상 변호사 자격증 보유.

변경 후) 헌법 제96조 제1항에 의거한 선거 시행 공표일 기준 변호사 자격증 보유. 학부, 석사, 박사, 또는 특별전공과정의 학점이 전체 평점 8점 (10점 만점) 이상, 전공 과목 평점 9점 (10점 만점)이 될 것. 최소 5년 실무 경험이 있을 것.

4. 제96조: 법관 선출 방법 

이번 개정으로 연방 대법관뿐 아니라 1심과 2심 법원 판사에 있어 국민 선거에 의한 선출 방식과 과정에 대해 자세히 규정하고 있다. 

변경 전) 대통령의 (단수 또는 복수) 후보 제청에 대해 연방 상원에서 표결에 부쳐 3/2 이상의 찬성으로 승인하고, 대통령이 임명한다. 만약 30일 내 상원에서 표결하지 않으면, 제청한 후보(들)를(중에) 대통령이 임명한다. 만약 상원 표결 결과 부결이 나오면, 대통령이 새로운 (단수 또는 복수) 후보를 제청하고, 이 후보(들)를 상원이 불승인하더라도 대통령이 재량으로 임명한다.

변경 후) 국민 직선제로 변경되었고, 연방 대법관과 하급심 법관 선출에 대해 규정하였다. 연방 대법관, 연방 선거 고등법관, 연방 고등 징계법관은 9대 1의 경쟁률로, 연방 고등 순회 법관, 연방 1심 법관은 6대 1의 경쟁률로 선출하게 하였다. 

5. 제97조: 법관의 임면 

이번 개정으로 대법원장 선출 방식, 연방 각 심급 법관의 임면권이 변경되었다. 

변경 전) 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 임명은 연방 사법위원회(Consejo de la Judicatura Federal)가 관련 규정에 따라 시행한다. 임기는 6년이고, 법이 정하는 규정 외에는 퇴임시킬 수 없다. 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 급여, 교육, 재임 등은 관련 규정에 따른다. 연방대법원은 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 행동을 조사하도록 연방 사법위원회에 요청할 수 있다. 연방대법원은 연구관, 직원에 대한 임면권을 가진다. 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 임면은 정해진 규정에 따른다. 매 4년마다 연방 대법원 전원 합의부는 호선으로 대법원장을 선출하고, 대법원장은 중임은 가능하나 연임은 불가능하다. 

변경 후) 연방고등순회법관과 연방 1심 법관을 국민 투표로 선출하게 하였고, 임기는 6년에서 9년으로 늘렸다. 연임이 가능하게 하였다. 한 지역에서만 근무하게 하여 전문성을 키우도록 하였다. 대법관을 포함하여 연방의 모든 심급 법관의 급여, 교육, 재임 등은 관련 규정에 따른다고 개정하여, 대법관도 관련 규정에 따르도록 만들었다. 일반 국민이나 정부 기관이 대법관, 고등법원 판사, 1심 법원 판사 및 연방 사법부의 공무원에 대하여 고발할 수 있는 권한과 고등 징계법원의 징계 권한을 명시하였다. 대법원장 임기 4년 규정과 대법관 간 호선에 의한 선출 방식 규정을 폐지하였다. (대법원장 임기는 2년으로 하되, 국민 선거 최다 득표자 및 차순위 득표자 순으로 돌아가며 대법원장직 수행하는 것으로 제94조에서 개정하였다.) 

6. 제100조: 연방사법위원회 (대법원 행정처) 규정 

연방사법위원회의 권한, 조직 및 운영에 대한 것으로, 이번 개정으로 연방 사법위원회를 둘로 나누어 행정은 독립 사법행정기관(órgano de administración judicial)이 담당하고, 처벌은 고등 징계법원(Tribunal de Disciplina Judicial)이 담당하게 하였다.

7. 경과 규정 

주요 경과 규정 내용은 다음과 같다. 

첫째, 2025.6.1.에 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사는 50%만 선출하고, 나머지 모든 연방 판사들은 100% 선출하기로 한다.

둘째, 2027.6.6.에 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사는 나머지 50%를 선출하기로 한다.

셋째, 복리후생 지급에 사용되어 왔던 모든 신탁기금, 펀드 등은 90역일 내에 신설법 조항에 따라 정리하고, 연방 재무부 또는 주 재무부에서 통합 관리한다. 

III. 반대 의견

주요 반대론자들은 야당, 사법부, 대기업, 외국 자본이다. 

이들의 우려 사항은 선출된 판사들이 법적 원칙보다 정치적인 부분이나 여론을 더 신경 쓰게 된다는 것이다. 그렇게 되면 멕시코 사법 시스템에 대한 신뢰가 붕괴되어 국제 중재 사건이 증가하고, 제조업, 인프라, 에너지산업에 대한 외국인 투자가 위축되리라는 것이다. 

전 멕시코 주재 미국 대사 앤서니 웨인은 WSJ에 “미국 회사는 멕시코 사법 개혁의 전개 방향을 관찰하기 위해 멕시코 투자를 잠시 중단하고 있다”고 말하고 “헌법 개정 시 멕시코가 중국과 경쟁하기 위한 니어쇼어링 투자 유치, 고용 창출 및 빈곤 퇴치에 곤란을 겪게 될 것”이라고 전망했다.

반대 명분은 민주주의 제도 악화, 삼권 분립 훼손, 대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산이다.

IV. 찬성 의견

주요 찬성론자들은 여당, 정부, 국민이다. 

이들은 선출된 판사들이 법적 원칙보다 정치적인 부분이나 여론을 더 신경 쓰게 된다는 우려는 기우에 불과하며, 지금까지 횡행했던 불공정 판결보다 훨씬 더 공정한 판결이 나올 것이라고 말한다. 따라서, 단기적으로 외국인 직접 투자가 주춤할 수는 있지만, 멕시코 사법 시스템에 대한 신뢰가 향상되면, 제조업, 인프라, 에너지산업에 대한 외국인 투자가 늘어난다는 것이다. 

반대 명분인 민주주의 제도 약화, 삼권 분립 훼손, 대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산에 대해서도 그렇지 않다고 목소리를 높인다.

민주주의 제도 약화라는 주장에 대해 행정부 수장, 입법부 구성원을 모두 민주주의의 핵심 요소인 직접 선거제로 뽑는 마당에, 사법부 판사를 직접 선거제로 뽑으면 안 된다는 논리는 어불성설이라고 말한다. 더군다나 삼부의 추천을 거친 후보를 대상으로 투표하는 형식이기 때문에 자질 없는 후보가 판사로 뽑힐 가능성은 없다고 일축한다.

삼권 분립 훼손이라는 주장에 대해 사법부의 판사들을 대통령과 대법원장 그리고 연방사법위원회가 임명하도록 하는 것이야말로 사법부의 민주주의적 구성과 독립을 저해하는 것이며, 국민의 정서에 부합하는 판사를 국민투표로 선출하여 사법부를 구성하도록 하는 것이 자율적 사법부 구성에 도움이 된다고 말한다. 미국의 39개 주에서 지방 판사를 주민 투표로 뽑고, 현재 볼리비아와 과거 멕시코(1857년 헌법)와 한국(1961년 100명의 선거인단에 의한 판사 선출)에서도 사례가 있다고 언급하고 있다.

대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산 우려 주장에 대해, 친노동자, 민족주의 성향의 판사가 배출될 가능성은 있지만 과거의 비합리적이고 불공정한 판결에 비교한다면 훨씬 합리적이고 공정한 판결을 기대할 수 있으며, 이것이 현실적으로 존재하는 차선의 방법이라고 말한다.

일부 찬성론자들은 누구도 공식적으로 이야기하지는 않지만, 반대론자들의 실질적인 반대 이유는 더 이상 부패한 판사들과 결탁하여 조세 불복 소송을 이긴다든지, 주요 이권이 걸린 헌법소원을 이긴다든지 하여, 엄청난 이익을 챙길 기회가 사라지기 때문에 반대하는 것이며, 정상적인 기업활동을 한다면 이번 사법개혁을 이유로 멕시코 투자를 꺼릴 이유가 없다고 주장한다.

※ 위 원고는 현지 외부 전문가가 작성한 원고로, (사)경북PRIDE기업 CEO협회의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.